观点 | 方创琳：全球城市群发展已进入21世纪的中国新时代

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2017年11月9-10日，第二届中国新型城镇化理论·政策·实践论坛在京举办。论坛以"新发展理念引领新型城镇化建设"为主题，同时设"城市群建设支撑区域空间新框架""大数据创新助力城市治理现代化"两个分论坛，聚焦现阶段中国城镇化进程中的若干关键议题进行交流讨论，以期"准确研判城镇化发展的新趋势新特点，妥善应对城镇化面临的风险挑战"，助力中国城镇化的可持续发展。近期，我们将全文整理并陆续刊发论坛嘉宾主题演讲，以飨读者。本期内容为中科院区域与城市规划设计研究中心主任方创琳在主论坛上所做的演讲。

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城市群是高度一体化的城市群体

城市群是解决各个城市之间由竞争变成竞合的过程，是各个城市有机联合在一起的有机的利益共同体、环保共同体、生态共同体、命运共同体。城市群怎么扩展来的？研究认为有四个过程，即城市—都市区—都市圈—城市群—大都市连绵带。

图1 城市群形成发育过程中空间范围的四次拓展过程示意图

城市群和城镇群是不能划等号的。城市群是由三个以上超大、特大城市，大城市构成的，表现为一群城市相互之间的有机联系。城镇群是三个以上政治间相互联系的地区组成。两者在人口总量、城镇化水平、经济外向度、空间分布、国家及国际化功能等方面都有很大的差别。

图2 城市群与城镇群在各方面的差异

城市群内部的各个城市地域文化认同度要大于70%以上。尽管这个指标没办法量化，但是人们在划分城市群的时候要有这样的意识在里面。

02

城市群是世界经济重心转移的主要承载地

城市群正在成为国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元。过去是单个城市跟世界竞争，现在把多个城市联合在一起在世界舞台上竞争。这样竞争的结果就变成全新的劳动地域分工单元主宰、影响着21世纪的经济格局和城市格局。

如图3反映的是全球从上世纪到现在100多年来城市群在发育过程中承担世界经济重心转移的过程。最早的时候世界经济重心在欧洲地区，催生了大伦敦城市群、法国巴黎城市群。后来世界经济重心转移到北美地区，催生了五大湖城市群、大西洋沿岸城市群等。到现在21世纪，世界经济重心转移到亚太地区，日本太平洋沿岸城市群、中国长三角城市群、以及我们现在推动建设的其他18个城市群都是世界经济重心转移的重要承载地。

图3 世界经济重心的三次转移与国际上工人的世界级城市群分布示意图

图4反映的是国家新型城镇化综合区划中主导类型区的一部分，在研究过程中我们把全国新型城镇化的分区根据地域差异划分为五大区47个亚区。五大区分别为城市群地区城镇化发展区、粮食主产区城镇化发展区、农林牧地区城镇化发展区、连片扶贫区城镇化发展区、民族自治区城镇化发展区。这五个大区每个区承担的国家功能是完全不一样的，粮食主产区要把保障国家粮食安全作为主体，民族自治区要把保证民族团结、社会稳定、奔小康等作为主体。

图4 中国新型城镇化发展的综合区划示意图

城市群是全国的重点开发区和优化开发区，国家"十一五"、"十二五"、"十三五"期间都把它作为推进国家城镇化空间的主体。城市群面积占全国1/5，创造的经济总量占全国80%以上，是中国经济发展的核心区和城镇化的主体区。中央城镇化工作会议第一次提出以城市群为核心，强调城市发展规律的过程延长到中国城镇化进入第二阶段，即快速成长阶段时以城市群为主体。但是，中国的城市群在对国家的经济贡献占3/4以上的时候，也排放了3/4以上的污染，这是由于过去走四高一低粗放型经济增长发展模式导致的结果。所以，城市群地区既是国家的经济中心区，也是污染严重、亟待治理的生态敏感重点地区，也是人地关系矛盾最复杂、最激烈的地区。

03

全球城市群发展已进入21世纪的中国时代

120多年来研究城市群的外文文献有3万多篇，这3万多篇反映什么？在2000年以前文献非常少，2000年以后文献飙升。但是总体来看，目前国外城市群的发育进入到成熟阶段，所以现在研究城市群经济问题、生态问题的国外文章看不到了，但是研究社会问题的很多，这就是过了快速发展阶段以后出现的情况。2000年以来增长量的95%以上集中在中国学者研究城市群发表在国外的文章上，所以这是中国的时代。

图5 近50年来国际上有关城市群主题的外文文献增长趋势示意图

国内城市群的发育跟国外相比晚了七八十年，目前中国城市群正在进入快速成长阶段，面临各种经济、社会、文化、环境的突出问题，以问题为导向，研究人员越来越多，发表的文章也越来越多，达到5万多篇，主要集中在2000年以后。所以说，进入中国时代的城市群正担负着世界经济重心转移承载地的历史重任。

未来中国将会构建大中小三个分层分级梯度发展的5+9+6的20个城市群：

第一个梯度，重点建设五个国家级城市群，包括长三角、珠三角、京津冀、长江中游和成渝城市群。

第二个梯度，建设9个区域性城市群，包括哈长、辽中南、山东半岛、江淮、中原、海峡西岸、关中、关系北部湾和天山北坡城市群。

第三个梯度，引导培育6个地区性城市群。这些地区性城市群实际上达不到城市群的基本要求，但是为了照顾这些地区的发展，期望50年、100年以后把这些地方培育成真正意义上的城市群，因此出现了晋中、兰西、呼包鄂榆、滇中、黔中、宁夏沿黄城市群。

图6 中国未来建设的"5+9+6"城市群空间结构新体系示意图

未来中国的城镇化宏观格局可以概括为"以轴串群，以群托轴"。

04

中国城市群发展应该关注的问题

☑ 城市群作为推进国家城镇化主体形态的战略地位被夸大高估；

☑ 城市群空间范围一扩再扩，未建先扩，违背了国家建设城市群的初衷；

☑ 城市群选择受制于强烈的政府主导，带有强烈的政府主导性；

☑ 城市群建设部分脱离了发育的最基本标准，拼盘效应即将完成；

☑ 城市群选择过多地迁就了地方利益，影响到了国家战略安全大局；

☑ 城市群发育的市场机制很薄弱，不是画出来，而是干出来；

☑ 城市群数量应该越来越少，入群论仍高涨，发育质量有待不断提高；

☑ 高度集聚的结果导致城乡差距拉大，吸管效应仍在发挥作用。

图7  国际上公认的世界级城市群分布示意图

中国城市群发展水平与世界相比来讲差距仍然比较大，未来发展道路还是任重道远，我们要提高充分的重视。

本文根据讲话速记整理，并经专家审阅

文中配图来源于方创琳主任PPT